住建部建市[2017]101號文《關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》，是落實國辦19號《關于促進建筑業持續健康發展的意見》文件的專門部署。本文回顧了我國工程項目管理與咨詢服務模式的演變歷程，通過國內外建筑設計服務范圍的比較研究，提出全過程工程咨詢須以設計為主導、建筑策劃先行等觀點及政策建議，供同行研究者及政府管理部門參考。

業主自管模式

　　上世紀90年代中期之前，受首個世行援助項目“魯布革沖擊”的影響，我國開始在工程項目中逐漸推行與國際接軌的四項重要制度，即項目法人負責制、招標投標制、工程監理制和合同管理制。由此，我國逐步確立了建設業主的項目法人地位，項目法人對項目投資、立項、設計、招標、造價、施工管理、竣工驗收等全過程負責。在1996年強制推行工程監理制度之前，一個工程項目除了將投資咨詢、勘察設計委托給咨詢和勘察設計單位承擔外，項目的招標、造價及項目管理一般都是業主的內部職能——這可以權且稱之為“業主自管”模式，參見圖1。

圖1  工程項目管理和咨詢服務模式的演變示意

工程咨詢“碎片化”服務模式

　　1988年我國開始試點監理制，1996年正式頒布《工程建設監理規定》，實行強制性監理制度。初期，監理職責曾體現出全過程項目管理的特點，即所謂“三控制、兩管理、一協調”，初衷是希望在一定程度上代行“業主自管”職能。后來實施中，一方面由于沒有堅持國際通行的以設計為主導，使得監理企業技術含量及權威性不足，另一方面由于后來推行造價咨詢、招標代理制度，使監理的投資控制和項目管理職能被削弱，逐步導致監理形同虛設，演變成甲方的“質量員”、“安全員”，設計院也只是“畫圖的”，造成了工程咨詢服務的制度性分割——這被專業人士稱為所謂的工程咨詢服務“碎片化”模式。

　　大量“碎片化”案例研究證明，在此模式下，描述標的物的“項目定義文件”由設計、招標代理、造價咨詢等機構分別完成，建設意圖由各家“分體式”表述，使得工程項目從源頭上就存在大量的“錯、漏、碰、缺”，后期必然造成后期變更增多、工期延誤、建筑品質降低等各種弊端。同時，“五方”乃至七方責任主體對工程共同負責卻難以追責，造成業主疲于協調，各干系方內耗加大，項目利益受損。這種“碎片化”模式已進入到發展的瓶頸期，受到廣大業主的詬病。

全過程工程咨詢服務模式

　　這次全過程工程咨詢服務試點推廣，目的是深化工程建設組織管理模式改革，提升我國工程咨詢行業“供給側”的內在素質，讓咨詢回歸咨詢的本質，與國際模式接軌，參與“一帶一路”建設。筆者認為，在我國建筑業體制下，全過程工程咨詢包括的范圍可以參見圖2，咨詢服務提供商可根據業主委托需要提供全部或部分咨詢服務。

圖2  全過程工程咨詢服務范圍

國內外建筑設計服務范圍的比較

　　通常，國際通行的建筑設計咨詢服務程序一般可劃分為建筑策劃、建筑設計、招投標、施工監理與運營維護等五階段，參見圖3。

圖3 國內外建筑設計服務范圍比較

　　國際上，建筑設計公司（事務所）通?？梢韵驑I主提供從建筑策劃至設計全程（含策劃、方案、擴初、招標圖，乃至施工圖等）、招投標、施工監理等“一條龍”的全過程工程咨詢服務，也可以根據業主需要，提供一個或數個階段的“菜單式”咨詢，如拿地策劃、設計方案、施工圖設計等單項服務，而我國的設計公司（院、所）只能提供圖紙設計，這種現狀已不能滿足建設業主對工程建設組織方式的多樣化需求，應該予以改革。

建筑師責任的界定

　　UIA國際建協政策推薦導則中對建筑師職業責任的界定為：“包括提供城鎮規劃，以及一棟或一群建筑的設計、建造、擴建、保護、重建或改建等方面的服務。這些專業性服務包括（但不限于）：規劃、土地使用規劃、城市設計、前期研究、設計任務書、設計、模型、圖紙、說明書及技術文件，對其他專業（咨詢顧問工程師、城市規劃師、景觀建筑師和其他專業咨詢顧問師等）編制的技術文件作應有的恰當協調，以及提供建筑經濟、合同管理、施工監督與項目管理等服務。”由此看，提供設計全程服務是國際化建筑師的天然職責，其中項目前期研究及全程業務是我國建筑師職業實踐的短板。

我國建筑師的執業現狀

　　由于工程咨詢服務的“碎片化”，以及前期研究多由業主自行或委托其他專業策劃機構完成，我國建筑師就變成了“畫圖匠”或“造型藝術家”，大部分建筑師只負責設計工作，建筑策劃、招投標、造價控制、工程監理等均由業主外委專業機構完成，工程協調管理仍由“業主自管”。由于監理、造價咨詢、招標代理的“擠出”效應，進一步造成我國的建筑師（設計院）服務能力得不到培育，基本上不進行策劃、不懂材料與造價，不下工地監理，建筑師（設計院）的服務能力不能覆蓋工程項目實施全過程。由此可見，我國建筑師在提供建筑師全程業務——全過程工程咨詢方面，任重而道遠。

全過程工程咨詢應以設計為主導

　　數年前，陳世民大師生前有感于國內不重視設計前期研究、工程咨詢碎片化的現實情況，提出了著名的“項鏈論”，即設想用“帶造價的設計”這根“線”，串起策劃、設計、造價、招標、監理等幾顆“珍珠”, 為業主提供增值服務，實現產業鏈價值最大化。陳大師這里所謂的“帶造價”，正是UIA建筑師責任中貫穿設計全程的“建筑經濟、合同管理”。

圖4  全過程工程咨詢應設計主導、建筑策劃先行

　　一般來說，設計和招標采購階段決定了工程造價的百分之七八十，“建筑策劃和設計”是全過程工程咨詢服務最前端、也是最基礎的階段，只有通過策劃、可研、擴初等才能“系統”表述業主的投資意圖。在設計、造價、監理等各咨詢方中，只有設計人員最掌握業主心理，最知道怎樣能夠實現業主意圖，最知道業主有多少錢，在哪個方面愿意多花錢，如何少花錢、巧花錢……總之，“建筑策劃和設計”是投資者決策的重要依據，建筑師（設計院）是業主最重要的決策顧問，“設計”在很大程度上決定了全過程咨詢的結果。因此，全過程工程咨詢只有以“設計”為主導，才能通過設計文件及過程中的變化，充分實現業主的建設意圖，而造價顧問和監理只能是設計主導下的專業顧問和補充，參見圖4。

全過程工程咨詢應建筑策劃先行

　　關于“建筑策劃”，2014年出版的《建筑學名辭》解釋到，“建筑策劃是在建筑學領域內建筑師根據總體規劃的目標設定，從建筑學的科學角度出發，為達成總體規劃的既定目標，對建筑設計的條件、環境和相關因素進行分析，從而為建筑設計提供科學的、邏輯的、優化的設計依據。”

圖5  建筑策劃階段的缺失

　　在我國，項目可研與方案設計往往脫節，這是由于在可研與方案設計之間缺少了一個重要程序——建筑策劃，參見圖5。在我國，由于建筑策劃的缺失，造成我國建筑師（設計院）只能被動依據業主提供的設計任務書及規劃條件，按“書”設計，而未能充分思考涉及項目目標決策的全局性、方向性問題，造成在后續工作中往往不得不因前期決策依據不足而反復變更，建筑師由于缺乏方向感只能被動地服從業主反復不定的變更要求，這也在一定程度上損傷了其“主導”設計的權威性。

　　國際建協職業實踐委員會聯席主席、清華大學莊惟敏教授的《建筑策劃導論》，開啟了我國“建筑策劃理論”的研究和實踐。他認為，“建筑策劃與建筑設計之間不可分割的前后聯系，并不意味著建筑策劃的研究成果只是建筑設計的前提條件，它在項目的決策、實施等階段也占有極其重要的地位。”因此，以設計為主導，首先要提升建筑師的策劃能力，建議在立項和方案之間增加建筑策劃這一法定程序，從而強化“設計”的內在質量，樹立“設計”主導的權威性。由此看來，以建筑策劃為紐帶的可研-方案是決策-設計階段最有技術含量、最具科學邏輯性的綜合創意過程，推行設計為主導的全過程工程咨詢，必須做到建筑策劃先行。

“項目定義文件”是全過程工程咨詢的核心

　　依上述，全過程工程咨詢應以設計為主導、建筑策劃先行，那么，建筑策劃-設計的成果——“項目定義文件”自然就是設計主導的核心，因而，“項目定義文件”也就成為全過程工程咨詢的核心。

　　結合國際慣例與中國特色，筆者研究認為，“項目定義文件”是決策-設計-招投標階段對業主建設意圖的全方位體現，可分為策劃、擴初、招標圖、施工圖等設計階段，它應在建筑師的領導下，造價工程師及各專業顧問工程師配合，由各專業設計工程師共同完成。而要改變工程咨詢的“碎片化”，就必須擯棄“圖材量價分體式”“項目定義文件”的既有交付模式，實施“圖材量價一體化設計文件”的集成化交付模式。這里，“圖”即設計圖紙，“材”即材料顧問文件，“量”即工程量清單，“價”即招標控制價。

　　根據我國實際情況，最終交付業主進行招投標的“項目定義文件”應包括設計文件及招標文件，這也是施工招投標、施工及施工監理的重要依據，其中招標文件應包括：招標工程量清單、招標最高限價、營造細則、施工合同要約等。它應該以建筑策劃為基準，在不同設計階段通過價值工程、復合會審、綜合尋優、BIM技術等反復優化深化，最終以設計為主導“一站式”完成，并力求做到“精細化”——“公道、完整、清晰”。

　　所謂“公道”，就是招標人提出的招標要約，要符合公平互利的市場原則。包括付款條件及工程款支付保障，投標報價以企業定額、市場價為基礎，風險承擔要合理，等等。經驗證明，任何招標人憑借賣方市場地位而無視市場規則的，必將雙輸，而甲乙雙方的串通又將面臨極大的法律風險。所謂“完整”，就是招標范圍要“能招就招”，標段劃分要合理，盡量減少分解招標和暫估價。這首先要求招標之前，對設計文件、工程量清單、施工合同、驗收標準、材料封樣等設計和招標文件進行“一體化復合會審”，形成一整套的“項目定義文件”，減少設計、招標文件等分體造成的“錯、漏、碰、缺”。所謂“清晰”，就是在招標階段，招標人需對標的物及其實施條件、過程和驗收標準等進行清晰描述、并對發承包人及第三方責權利等進行盡可能準確、詳盡的約定。在市場經濟條件下，這種契約能力，實在是對發包人行為能力的極大考驗。

制定我國“項目定義文件”技術標準的建議

　　大量案例研究證明，在我國前期缺乏建筑策劃理論指導、過程咨詢服務“碎片化”的現狀下，設計與招投標、造價管控缺乏有效銜接，形成圖紙可計價性不足、工程量清單缺量少項或描述不清、暫估價過多等現實問題。建議結合推廣全過程工程咨詢，及早制訂關于“項目定義文件”的行業技術標準，主要有：《建筑前策劃后評估程序文件》，《建設工程施工圖及招標工程量清單一體化交付標準》、《建設工程招標圖交付標準》、《營造細則編制規定》、《全過程工程咨詢合同》合同范本等。

　　所謂“營造細則（Specs）”,是國際工程招標中由設計方編制的與圖紙配套的對施工工藝、材料、質量等規定的詳細描述，類似我國施工招標文件中的“工程驗收標準：各種有關國家施工驗收標準+工程量清單項目描述”。但國際上“營造細則（Specs）”系由各設計單位自行編制，設計、施工標準“統一”，且更細致、更有針對性。而我國的設計規范、施工驗收規范、及工程量清單項目描述則由“國家”或行業協會編制，且“不統一”、較寬泛。這也是工程咨詢服務“碎片化”的表現形式，需通過推行全過程工程咨詢逐步相互統一。

         以上論述得出結論：全過程工程咨詢須以設計為主導，建筑策劃先行。那么，全過程工程咨詢的“主導者”應該是誰？

設計主導的全過程工程咨詢總牽頭人

　　以設計為主導、建筑策劃先行，實施全過程工程咨詢，關鍵在于全過程服務的總牽頭人，顯然要滿足這種“超級復合式”咨詢服務，需要總牽頭人至少要做到“五懂”，即“懂策劃、懂設計、懂造價、懂材料、懂施工”。

　　筆者認為，我國費大力氣建立的工程咨詢專業人士注冊制度，包括建筑師、規劃師、結構工程師、設備工程師、建造師、監理工程師、造價師等——此處統稱為注冊師，皆有其深刻的合理性。我國每一類注冊師的知識結構都要求全面覆蓋相應專業技術加項目管理、成本管理、建筑經濟、安全管理、法律法規等工程管理知識體系，只是在專業技術方面各有側重而已，因此都應具備擔任全過程工程咨詢總牽頭人的潛質。因此，全過程工程咨詢總牽頭人可以向所有真正具備相應服務能力的上述各類專業人士開放，而期中最重要的“業主信任”問題可以結合“個人執業保險”制度予以完善。

　　當前在國務院“放管服”的政策背景下，我們判斷不大可能由政府來為總牽頭人資格設定新的門檻，接下來可以研究如何以新的市場化手段來遴選、甄別總牽頭人。至于這個總牽頭人具體叫個什么名字，也可以進一步探討。清華大學鄧曉梅課題組提出的“首席監造人制”，結合“個人職業保險”制度，已率先做出系統探索，并已在珠海橫琴新區試點。

　　從UIA國際實踐及工程項目內在邏輯看，建筑師顯然應是擔任總牽頭人的最佳人選，這一認知與我國建筑師能力的現狀無關。至于我國建筑師能否堪當此任，最終需要接受市場的檢驗，希望他們能夠接受挑戰，內強素質，肩負起全過程工程咨詢的歷史責任。

　　此外，實施中還要制定專門的制度，顯著提升總牽頭人的待遇，通過完善職業互助保險，發現價值，降低職業風險，保障業主及總牽頭人等的利益。

設計企業應發揮優勢，率先實踐全過程工程咨詢

　　鑒于設計在全過程工程咨詢中的主導作用，建議政府管理部門在允許設計、監理、造價等市場主體平等參與全過程工程咨詢的前提下，優先鼓勵、培育設計企業率先發展全過程工程咨詢服務能力。這是因為設計企業處在產業鏈上游，人才綜合素質較高，只要前期加強建筑策劃研究，中期適當進行圖紙和招標、造價環節的“微創新”，后期積極參與工地管理，就能快速完成華麗轉身。國際著名設計企業如阿特金斯、AECOM等就是以全過程咨詢業務為主，傳統意義上的建筑設計只是其全部業務的一少部分。此外，試點中必須要注意區分設計企業發展工程總承包與全過程工程咨詢兩類不同性質的服務，前者是“包工程”，后者是“包咨詢”，此二者在責任性質、價值訴求、盈利模式和服務采購模式上都完全不同，需要分別建立相互獨立的服務標準體系。

　　項目管理公司或大型監理公司轉型從事全過程工程咨詢，對于一些大型群體項目，可發揮其全過程項目管理服務的專業化優勢，是發展全過程工程咨詢的另一類重要市場主體。除此之外，一般監理、造價及招標代理等企業等欲“整合”設計環節，從目前看尚有較大的難度，但也并非完全沒有機會。目前，上述各類工程咨詢市場主體也都在積極向前向后延伸服務，市場也已經的確出現了一些全過程監理或項目管理、全過程造價管理、全過程合同服務等新業態。但無論是任何工程咨詢服務主體，即使是作為工程管理類的專業服務主體，若其從事全過程工程咨詢，具體工作的切入點和抓手，仍然必須是“建筑策劃和設計”，否則容易缺乏實質性內容，形成“泛管理化”、“泛咨詢化”，遠離全過程工程咨詢的初衷，偏離國際慣例軌道。

　　總之，正如中國勘察設計協會王樹平理事長指出，“全過程工程咨詢是市場的產物，是建筑業的最高端服務，要注意國際慣例與中國特色的融合”，在這一融合與博弈中，設計、監理、造價企業或其他市場主體都有自己的發展機會，但誰將執全過程工程咨詢之牛耳，最終有待于市場的檢驗。政府管理部門應當充分信賴市場的選擇機制，一方面充分開放市場，一方面依賴工程保險與擔保等市場機制控制風險，不必越俎代庖。

建議重新劃分“責任主體”

　　這次推廣全過程工程咨詢，建議借此機會將國際規則與中國特色相結合，按國際慣例把建設行業劃分為咨詢、施工兩大板塊，即將施工承包以外的各類工程咨詢服務統一劃分為工程咨詢行業。同時，將“五方責任主體”轉化為業主、施工、咨詢“三方責任主體”，參見圖6，明確咨詢方與業主是“顧問”關系，而非“甲乙方”關系。如此，不管業主采用傳統的施工總承包、還是DB、EPC等新型發包模式，業主都可通過采購咨詢方的專業服務，降低對工程項目的“信息不對稱”，提升其項目組織管理能力。

圖6  “五方責任主體”轉化為“三方責任主體”

　　必須指出的是，要防止把全過程工程咨詢片面地理解為從投資可研、建筑策劃、報建報批，到招標代理、造價咨詢、工程監理的簡單疊加，這就容易走回代建制的路子上去。這是試圖繞開“設計”環節的“管理組合”，非但不能解決“碎片化”問題，而且會進一步增加管理層級，固化“碎片化”，損害業主利益。這種意欲“走捷徑”的所謂全過程工程咨詢，如果不以設計為主導，仍會走上監理發展的“尷尬”路子，再次變成利益劃分的犧牲品。

重視與造價咨詢的融合

1、重視完善“帶造價的設計文件”

　　相比國辦19號文，建市101號文缺少了造價咨詢、招標代理等企業參與全過程工程咨詢試點的安排，而這兩者均涉及最要害的投資控制及利益分配問題，是設計文件及全過程工程咨詢不可分割的重要組成部分，缺少或回避它們，全過程工程咨詢將難以有效推進，甚至會偏離正確軌道。顯然，推行全過程工程咨詢，是與造價咨詢、招標代理、工程監理相關聯的“系統工程”。而且UIA國際建協政策推薦導則中對建筑師職業責任的界定中也明確包括了“建筑經濟、合同管理、項目管理等”服務，這點需引起有關方面的注意。

　　依照“項鏈論”，我們研究實踐認為，推廣設計主導、建筑策劃先行的全過程工程咨詢服務，首先必須從建立與之相符合的新型設計文件——“帶造價的設計文件：圖材量價一體化設計文件”入手，即設計交付文件增加招標及造價文件，并以為抓手，推動項目全過程咨詢，參見圖7。事實上，與民用建筑項目不同，市政、水利等行業的設計交付文件中至今仍然包含工程量清單等內容。這也符合住建標[2014]142號文件《關于進一步推進工程造價管理改革的指導意見》，“推行工程全過程造價咨詢服務，更加注重工程項目前期和設計的造價確定。”顯然，順利推行全過程工程咨詢，在設計文件中融入造價文件既十分必要，也十分重要。

圖7  設計交付文件須融合招標文件、造價文件

2、借機推進工程造價管理改革

　　我國造價咨詢作為一個“行業”，肇始于1990年代初期審計行政部門的“竣工審計”。由于工程造價關乎投資控制和各方的直接利益，業主、施工、監理等各干系方均較為關切。建議要引導造價咨詢企業向專業造價顧問方面發展，側重于“專業化”——“專業事專業人干，專業人干專業事。”否則會再一次產生對“設計”的“擠出”效應，影響全過程工程咨詢的改革初衷。

　　如前所述，有了“圖材量價一體化設計文件”作為基礎，招標交易階段就可實施最低評標價中標，這就是所謂的“詳定義，細評審，強擔保，最低評標價中標”國際慣例。實施這一國際化的工程項目組織實施方式，就要求改革報價模式，施工方以“企業定額”為依據自主報價，通過價格競爭得標，這符合國際慣例。

　　建議借推行全過程工程咨詢之機，加快工程造價行業的改革步伐，逐步廢除“國家定額價”、“政府材料信息價”等計劃經濟產物，尊重價值規律，讓市場供需、而不是“國家定額價”、“政府信息價”來決定建筑工程的價格，這既是推廣全過程工程咨詢所涉及的相關必要條件，也有助于間接推動施工總承包企業通過兼并重組實現優者做大做強、弱者自然淘汰，“走出去”參與“一帶一路”建設。

重視與招標代理的融合

　　要實現上述“系統化”目標，就要求在全過程工程咨詢服務過程中，配合、發揮貫穿于項目全過程不同階段、各種形式的招投標的作用，通過市場競爭確定主材價格、專業分包、平行分包項目及工程總造價。必須準確把握的是，工程招投標是一項專業性極強的技術工作，是重大財富、利益再分配的關鍵環節，各干系方皆十分關注，設計咨詢人員既不能害怕嫌“水深”而不愿涉及、也不能認為“招標沒啥”而大而化之，必須發揮設計咨詢人員的專業顧問作用，在專業顧問工程師的協助下，以審慎、專業的態度做好一體化文件編制及招投標的指導工作。總之，施工招投標及其后各種暫定價項目的“全程招投標”，是全過程工程咨詢服務最重要的環節之一，是繞不過去的門檻。

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